Die Ordnung der Wirtschaft

Die Krise zwingt auch demokratische Gesellschaften zu harten Eingriffen in die Freiheit. Steht das im Widerspruch zu liberalen Prinzipien? Ein Blick in die Schriften des Nobelpreisträgers bringt überraschende Erkenntnisse.

Von Arash Molavi Vasséi

Die Pandemie ist eine Herausforderung für die liberale Gesellschaft. Sie erzwingt harte Abwägungen zwischen dem Gut der öffentlichen Gesundheit und individuellen Freiheitsrechten. Für manche gehen die staatlichen Beschränkungen zur Pandemiebekämpfung zu weit. Die Ergebnisse seien die Aufgabe individueller Freiheiten nicht wert. Für andere ist die offensichtliche Notwendigkeit staatlicher Eingriffe nur ein weiterer Beleg dafür, dass die „neoliberale" Gesellschaft das Gemeinwohl nicht wahren kann. Beide Perspektiven sehen die staatlichen Maßnahmen im grundsätzlichen Widerspruch zu liberalen Prinzipien. Das dem nicht so ist, zeigt ein Blick in die Schriften des Ökonomen und liberalen Sozialphilosophen Friedrich August von Hayek (1899–1992), der entscheidend am Aufstieg des Neoliberalismus mitwirkte.

Dieser neue Liberalismus, der auch den deutschen Ordoliberalismus umfasst, entstand aus den dunklen Erfahrungen des Faschismus und Totalitarismus in Europa. Er sollte vor allem widerstandsfähiger sein als der klassische Liberalismus, der angesichts sozialer Krisen keine überzeugenden Angebote zu machen wusste und daher schnell an Überzeugungskraft verlor. Vor diesem Hintergrund sollte es nicht überraschen, dass Hayeks Neoliberalismus für den Fall sozialer Krisen wie einer Pandemie pragmatische Lösungsansätze anbietet. So begründet Hayek, der als junger Soldat des Ersten Weltkriegs die Spanische Grippe überlebte, in seinem 1979 veröffentlichten Magnum „Recht, Gesetz und Freiheit" für den Seuchenfall eine aktive Rolle des Staates mit weitreichenden Ermessensspielräumen.

Primat der Politik

Ganz Ökonom, leitet er dieses „offensichtliche" Primat der Politik im Pandemiefall aus dem Vorliegen schwerwiegender „externer Effekte" her: ein 1920 vom britischen Ökonomen Arthur Cecil Pigou eingeführtes, bis heute zentrales Konzept der Volkswirtschaftslehre. Externe Effekte liegen immer dann vor, wenn Entscheidungen unkompensierte Auswirkungen auf Unbeteiligte haben. Sind diese zum Nachteil unbeteiligter Dritter, sprechen Ökonomen von negativen Externalitäten.

Ein prominentes Beispiel sind die von künftigen Generationen zu tragenden Folgekosten des Klimawandels, die in unseren heutigen, CO2-Emissionen verursachenden Entscheidungen unberücksichtigt bleiben. Bei positiven Externalitäten hingegen profitiert man von den Entscheidungen anderer, ohne diese für den verbundenen Aufwand zu entschädigen. Man ist Trittbrettfahrer und schwächt damit den Anreiz, sozial nützliche Aktivitäten bereitzustellen. Beispielsweise ist die Entwicklung eines neuen Impfstoffs mit hohen Kosten verbunden, ohne dass sich der immense gesellschaftliche Ertrag in die Renditeerwartung niederschlägt. Doch dazu später mehr.

Der Seuchenfall birgt Externalitäten, weil die Infektion oft nur für einen Teil der Bevölkerung eine schwere Erkrankung oder den Tod bedingt. Bei der Spanischen Grippe waren es junge Erwachsene, die besonders im Risiko standen, bei der SARS-CoV-2-Pandemie sind es primär Alte und Dicke. Für viele andere sind die statistischen Risiken einer Infektion überschaubar und werden je nach Risikobereitschaft ignoriert. Doch erhöht jeder Kontakt zwischen den weniger gefährdeten Personen die Infektionswahrscheinlichkeit der vulnerablen Gruppen, ohne dass die etwaigen Folgen belastbar in deren Entscheidungskalkül einfließen. Es liegen negative Externalitäten vor.

Daraus folgt für die Politik, dass Appelle an die Eigenverantwortung ins Leere laufen. Vor allem sind solche Appelle kein Ausdruck einer (neo-)liberalen Gesinnung, die traditionell für sich in Anspruch nimmt, von einem realistischen Menschenbild auszugehen. Wie schon die von Hayek verehrten schottischen Moralphilosophen David Hume und Adam Smith im 18. Jahrhundert betonten (und später von der Evolutionsbiologie recht bekamen), ist uneigennütziges Verhalten nicht belastbar zugunsten Fremder skalierbar. Eigenverantwortliches Handeln schützt im Pandemiefall die eigenen Großeltern, nicht die Großeltern anderer. Es dominieren aufgeklärtes Eigeninteresse und gesellschaftliche sowie staatlich gesetzte Anreize.

Wenn jeder an sich denkt, ist eben nicht an alle gedacht

Hayek folgt also unideologisch einer alten Einsicht der Wirtschaftswissenschaften: Bei Vorliegen schwerwiegender Externalitäten führen durch Eigeninteresse motivierte soziale Handlungen zu unerwünschten gesellschaftlichen Gleichgewichten. Wenn jeder an sich denkt, ist eben nicht an alle gedacht. Heute bilden Ökonomen solche Dilemmata mittels der Spieltheorie ab: einem Feld der angewandten Mathematik, das Oskar Morgenstern, ein weiterer Österreicher und guter Bekannter Hayeks, mit dem Mathematiker John von Neumann 1944 aus der Taufe hob. Die Spieltheorie behandelt die strategische Interaktion rationaler Individuen und die sozialen Gleichgewichte, zu denen diese führen kann.

Ein solches Dilemma besteht etwa beim Tragen medizinischer Gesichtsmasken. Sie dienen primär dem Fremdschutz, es liegen also positive Externalitäten vor. Das soziale Optimum ist erreicht, wenn alle eine solche Maske tragen. Nur ab einer kritischen Masse sind diese Masken effektiv. Allerdings stehen Individuen vor einer Abwägung: Wenn hinreichend viele eine solche Maske tragen, ist der eigene Schutz ohne eigenes Zutun gewährleistet. Wenn aber die anderen eine Maske verweigern, warum dann selbst eine tragen? So oder so ist also nicht zu kooperieren die individuell rationale Strategie.

Weil die wechselseitig beste Lösung die Verweigerung der Kooperation ist, verfehlt die Gesellschaft das soziale Optimum. Die zentrale Idee der schottischen Aufklärung und des angelsächsischen Liberalismus, dass sich das freie Zusammenspiel individueller Rationalität in „kollektive Rationalität" übersetzt, gilt also auch bei diesem Aspekt der Pandemie nicht; und Hayek war selbst in seiner späten, sozialphilosophischen Phase Ökonom genug, um das zu erkennen. Auch aus Sicht des aufgeklärten Neoliberalismus bedarf es des Staates, damit sich die Gesellschaft auf ein dem Gemeinwohl förderliches Gleichgewicht koordinieren kann. Es bedarf dann etwa einer Maskenpflicht, die glaubwürdig durchgesetzt wird.

Der Staat als Versicherer der letzten Instanz

Darüber hinaus verstand Hayek den Staat als Versicherer der letzten Instanz: Für Risiken, die potentiell alle betreffen und zu deren Versicherung der private Anreiz fehlt, sei es selbstverständlich, dass der Staat in die Bresche springt. Es ist die Funktion jeder Versicherung, den Versicherten bei Eintritt eines „schlechten" Zustands Auszahlungen zu gewährleisten, die durch Prämien im Fall „guter" Zustände finanziert werden. Versicherungen glätten also Konsummöglichkeiten über alternative Weltzustände hinweg. Der Staat als Versicherer, der Prämien in Form von Steuern und Sozialabgaben erzwingen und durch Verschuldung zeitlich strecken kann, ist in der einzigartigen Position, die gesellschaftlichen Wohlfahrtsverluste selbst bei Eintritt sozialer Katastrophen wie einer Pandemie temporär zu deckeln.

Vor diesem Hintergrund darf spekuliert werden, dass Hayek viele der pandemiebedingten Maßnahmen – wie das Kurzarbeitergeld, die Verlängerung des sanktionsfreien Bezugs von Arbeitslosengeld oder Überbrückungskredite für Unternehmen – nicht grundsätzlich abgelehnt hätte. Es überrascht daher nicht, dass es von Anhängern seiner in den Marktradikalismus abgeglittenen „Österreichischen Schule der Nationalökonomie" immer wieder den Versuch gibt, Hayek als „moderaten Sozialdemokraten" zu exkommunizieren.

Unter Ökonomen hat Hayek hingegen das höchste Renommee für seine frühen Beiträge zur „Theorie des allgemeinen Gleichgewichts". Anhand dieser werden die Umstände ermittelt, unter denen Preise, die sich auf verflochtenen Märkten bilden, die gesellschaftlich verfügbaren Ressourcen effizient in konkurrierende Verwendungen lenken. Hayek zeigte, dass eine sozial effiziente Ressourcenzuteilung des Zugriffs auf private und asymmetrisch in der Bevölkerung verteilte Informationen bedarf und dass der dezentrale Zuteilungsmechanismus namens „Marktwirtschaft" dieses „verstreute Wissen" automatisch nutzbar macht. Ohne es zu beabsichtigen, laden konkurrierende Konsumenten und Produzenten mit ihren Marktentscheidungen Preisrelationen mit Informationen über relative Knappheiten auf. Dieses „Einpreisen" von Informationen transformiert die Zahlen, die wir Preise nennen, in gehaltvolle Lenkungssignale, an denen sich die Marktteilnehmer wiederum ausrichten können.

Eine zentrale Planungskommission hingegen, so Hayek im Kontext einer Ökonomendebatte um das Für und Wider des Sozialismus, könne auf diese Informationen nicht zugreifen und müsse letztlich scheitern. Wie selbstverständlich diese bis in die 1950er noch hochumstrittene Position Hayeks heute ist, erkennt man auch an den staatlichen Strategien zur Entwicklung und Beschaffung von Impfstoffen gegen das Coronavirus. Anstatt die so entscheidende Entwicklung und Produktion von Impfstoffen zentral zu steuern, setzt man primär auf den Marktprozess als „Entdeckungsverfahren": Es werden zwar staatlicherseits Entwicklungs- und Produktionsanreize gesetzt, weil sich ansonsten die immensen sozialen Erträge verfügbarer Impfstoffe nicht im betriebswirtschaftlichen Kalkül der Pharmaunternehmen und deren Zulieferer niederschlagen, aber darüber hinaus setzt man auf das robuste Profitmotiv.

Welcher Außenstehende hätte vor einem Jahr damit gerechnet, dass es ausgerechnet neuartige mRNA-Impfstoffe sein werden, die als Erste und mit hoher Effektivität durch die Ziellinie kommen? Wer hätte erwartet, dass es mit Biontech ein auf die Krebsmedizin spezialisiertes Unternehmen aus Mainz sein würde, das die Welt damit beglückt? Wer hätte gedacht, dass wir den zweiten mRNA-Impfstoff, von Moderna, vor allem Flagship Pioneering verdanken würden, einer ungewöhnlichen, amerikanischen Wagniskapitalgesellschaft, die sich auf eigenhändige Aufzucht von auf Biowissenschaften spezialisierte Unternehmen konzentriert? Alle diese unverhofften Entdeckungen sind dem Marktprozess geschuldet, den die Staatengemeinschaft mit massiven Renditeversprechen auf Steroide gesetzt hat.

Dabei steigen die erwarteten Renditen potentieller Vakzin-Hersteller nicht nur durch Preiszusagen, sondern auch durch Abnahmegarantien und Haftungsübernahmen. Was dann nicht mehr in den Zeitungen steht, ist, wie dieser Produktionsanreiz an Zulieferer und deren Zulieferer durchsickert und zu Zweit- und Drittrundeneffekten führt. Im Ergebnis hat der staatliche Impuls weltweit Hunderte Spezialisten in Bewegung gesetzt und deren zerstreutes Wissen für das Gemeinwohl nutzbar gemacht. Die Staatengemeinschaft hat somit einen hayekianischen Moment ausgelöst, gerade weil es zu keiner ideologischen Konfrontation „Staat gegen Markt" gekommen ist: Staaten haben sich des Marktprozesses als Entdeckungsverfahren bedient, während die Märkte ohne den Staatsimpuls unzureichend aktiv gewesen wären.

Hayeks Achillesferse ist die makroökonomische Analyse. Die „Österreichische Konjunkturtheorie", zu der er entscheidend beitrug und die auch in ihrer aktualisierten Version stark mit ihm assoziiert wird, zeichnet sich insbesondere durch ihre ablehnende Haltung gegenüber fast jeder aktiven Geldpolitik aus. Ihre geldpolitische Handlungsanweisung im Fall einer Wirtschaftskrise ist, jede zusätzliche Nachfrage nach Zentralbankgeld zu bedienen, aber ansonsten untätig zu bleiben. Zusätzliche Zinssenkungen oder Ankauf von Vermögenstiteln durch die Zentralbank, so die moderne Fassung der Theorie, führe nur zu Vermögenspreisblasen, deren Platzen die ökonomische Situation nur verschlimmere. Platzt die Blase nicht, fallen Vertreter dieses Ansatzes darauf zurück, es handele sich um eine Vermögenspreisinflation, welche die breite Bevölkerung um den Vermögensaufbau bringe.

Dieser Ansatz, besonders in seiner modernisierten Form, steht auf tönernen Füßen: Er basiert vor allem auf einer in der Theoriegeschichte einmalig schlecht begründeten Zinstheorie, die auf Ludwig von Mises zurückgeht. Sie behauptet einen notwendigerweise positiven „Urzins", dessen Unterschreitung durch die Zentralbank zu den beschriebenen Verwerfungen auf den Finanzmärkten führt. Beobachtet man dann niedrige oder gar negative (Real-)Zinsen, gilt das als Beleg für eine destabilisierende Geldpolitik. Dabei kennen Ökonomen viele Faktoren, die niedrige oder gar negative Gleichgewichtszinsen bedingen können: der demographische Wandel, die Digitalisierung der Produktion, pessimistische Konjunkturerwartungen oder die Rolle von einigen Staatsanleihen als knappes Kollateral für Finanzmarkttransaktionen. Wenn Zentralbanken ihre Referenzzinsen senken, dann auch, um zur Vermeidung eines deflationären Einkommenseinbruchs dem womöglich negativen Gleichgewichtszins so weit wie möglich zu folgen.

Vermögenspreisinflation ist keine Inflation

Steigende Vermögenspreise in Erwartung niedriger Zinsen sind nicht nur von Zentralbanken beabsichtigt, weil ein Vermögensanstieg eine höhere Güternachfrage bedingt, sie sind zudem kein Nachweis einer Blasenbildung: Vermögenstitel sind Forderungen auf künftige Auszahlungen, niedrige Zinsen bringen nur eine relativ hohe Bewertung dieser „Payoffs" zum Ausdruck. Der Anstieg der Vermögenspreise bildet also bloß einen gestiegenen Fundamentalwert ab. Daher führt der Begriff der Vermögenspreisinflation in die Irre. Zinsbedingt steigende Vermögenspreise sind eine Änderung relativer Preise: Künftige Konsummöglichkeiten werden im Vergleich zum Gegenwartskonsum höher bewertet. Inflation meint hingegen einen allgemeinen Kaufkraftverlust des Geldes, nicht dass gegenwärtiger Konsum sich relativ verteuert. Vermögenspreisinflation ist keine Inflation!

Folgten Zentralbanken den geldpolitischen Handlungsanweisungen dieser Theorie bei einer Pandemie, führte dies wohl zu schwerer Rezession und Massenarbeitslosigkeit. Zwar ist die Konjunkturstabilisierung im Pandemiefall speziell, weil es zur Kontaktreduktion auch einen gewollten Rückgang wirtschaftlicher Aktivitäten gibt, aber darüber hinaus obliegt es der Geldpolitik, Unsicherheiten zu minimieren und so die Erwartungen der Marktteilnehmer zu stabilisieren.

Zentralbanken folgen damit John Maynard Keynes, Hayeks Antagonisten in Sachen Stabilisierungspolitik. Keynes verdanken wir die Einsicht, dass selbst reibungslos funktionierende Märkte unter Umständen nicht zu einem eindeutigen Gleichgewicht bei Vollbeschäftigung streben. Es gibt multiple Gleichgewichte und damit die Gefahr, in einem schlechten Gleichgewicht bei Unterbeschäftigung zu landen. Dies führte Keynes auf selbsterfüllende Erwartungen zurück: Pessimistische Erwartungen werden durch die Realität, die sie herbeiführen, bestätigt. Bei optimistischen verhält es sich umgekehrt.

Es ist also Aufgabe von Zentralbanken, durch Erwartungssteuerung ein möglichst gutes Gleichgewicht zu wählen. Sie kommunizieren daher ununterbrochen mit den Finanzmärkten. Glaubwürdig angekündigte Zinspfade oder Aufkaufprogramme für Wertpapiere ist ihre Sprache. Wie beim „Draghi-Effekt": Mit einem glaubwürdigen „Whatever it takes!", ohne auch nur einen Euro zu investieren, hob der damalige Chef der Europäischen Zentralbank 2012 die Eurozone aus einem Gleichgewicht, das sie nicht überstanden hätte, in stabiles Fahrwasser.

Die relative Stabilität während der Pandemie verdanken wir auch der Tatsache, dass das Versprechen noch steht. Wir erleben also neben dem hayekianischen Moment in der Impfstoffbeschaffung einen keynesianischen Moment. Gut so, denn die Zeiten sind viel zu ernst für ideologische Grabenkämpfe.